全球化面临“第22条军规”困境

华尔街日报·派 2019-02-25 16:52:48
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图片来源:JEFF ROBERSON/AP


记者 Jacob M. Schlesinger


为了理解全球化的现状,不妨看看旨在推动全球化的三个主要机构现在是什么情况:


  • 世界贸易组织(World Trade Organization,简称WTO)因各方分歧而日益陷入瘫痪,调解国际商事争端的能力受到破坏。


  • 联合国(United Nations)制定全球移民契约的举动引发十几个国家的强烈反对,它们认为该契约会威胁其主权。


  • 作为全球领先的跨境经济合作模式,欧盟(European Union)将在今年3月失去最大成员国之一英国。德国《明镜周刊》(Der Spiegel)前不久刊登的一篇分析文章称,民调预测,在今年5月份的欧洲议会选举中,余下27个成员国的疑欧派将组成统一阵线,赢得足够多的席位,从而“令欧洲一体化进程出现倒退”。


显然,以商品、劳动力和资本自由跨境流动为标志的全球化将在2019年面临越来越大的阻力。无论是政治还是商业,挑战都不断增加,且愈发棘手,而全球化的支持者们发现,制定克服挑战的应对之策变得越来越困难。


增长放缓


这些挑战在数据中都有体现。前不久,WTO将2019年世界贸易增长预期下调至3.7%(2017年预期最高,为4.7%),下调的原因之一是“主要贸易伙伴之间的紧张关系加剧”。联合国警告称,“全球投资形势令人不安”,其中2017年外国直接投资下降23%,2018年上半年又下降41%。WTO还估计,2015-17年国际移民的年增长率从2005-10年的2.9%降至2%。



并非所有关于全球化的消息都令人沮丧。譬如,国际经济一体化并没有像当年彻底去全球化阶段那样显露出崩溃迹象。1914年到1945年(期间发生了两次世界大战和经济大萧条),贸易占全球经济活动的比例从38%大幅降至7%。


更重要的是,全球贸易体系表现出令人惊讶的弹性。尽管美国和墨西哥领导人都是怀疑市场且支持民族主义的民粹主义者,但去年这两个国家并没有让《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement)走向破裂,而是通过适当的修改挽救了这个协定,外界对此深感意外。签署协定的第二天,美国总统特朗普(Donald Trump)与中国国家主席习近平就两国僵持数月之久并引发市场不安的贸易对峙达成“停战”协议,协议至少在3月1日前有效。


喜欢抨击全球化的特朗普而今信誓旦旦地表示,他的长期目标是扩大而不是限制国际贸易,尽管他将这个目标按照他认为对美国更有利的路线进行了调整。


然而,彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)所长波森(Adam Posen)表示:“全球化的质量正在恶化。”他说,“这并不意味着全球化会消失”,但全球化带来的好处(比如更高的效率和收入)“正在受到侵蚀”。


即便是全球化最坚定的倡导者也不得不承认,更紧密的全球经济并没有让所有人均享收益,而创造这些收益的过程却加剧了收入不平等,破坏了发达经济体中很多原本长盛不衰的产业。他们强烈要求修复全球化系统。彼得森国际经济研究所在去年10月关于“持续全球化”的初级报告中建议改善教育,使之更加包容,为“所有失业者提供充足的财政和行政支持”,解决收入不平等问题,加强医疗保障体系建设。


但推行这类政策的难度越来越大,这是由某种类似“第二十二条军规”(Catch-22)的政治困境造成的。日益加剧的两极分化正在侵蚀世界各地的民主国家,这在一定程度上是因为全球化遭到了强烈抵制,而由此导致的政治困境反过来又使领导人更难实施有助于缓和反对派立场的政策。


意大利左右两派联合政府去年上台时曾誓言要采取更多措施照顾全球化进程中的输家。此外,该政府还制定了一项雄心勃勃的预算,要为失业者提供无条件基本收入,同时降低退休人员领取养老金的年龄。但去年12月,罗马方面被迫缩减了该计划的规模,一方面是由于债券交易商出于对债务失控的担忧推高了意大利的市场利率,另一方面是由于欧盟领导人宣称,该计划违反了欧盟对赤字支出的限制。


在华盛顿,民主党和共和党围绕如何以最佳方式确保医疗保险覆盖面的问题陷入意识形态分歧,导致既有的政府计划受到削弱,而私营部门的替代方案又得不到任何支持。两党都说要采取更多措施为受影响严重的劳动者和社区提供更多培训和基础设施,但却几乎没有拿出任何出资行动。


美国外交关系协会(Council on Foreign Relations)贸易专家艾尔登(Edward Alden)说:“很久以来,我们都是在联邦政府积极行动受限的情况下展开活动的。”2016年他出版的《调整失败》(Failure to Adjust)一书按年代顺序记录了反全球化浪潮与劳动者支持计划不足之间的关联。


规则斗争


除了几大经济体内部存在分歧以外,这些大国之间在如何定义全球化规则的问题上也产生了越来越大的隔阂。这是限制世界经济一体化发展的另一股力量。美国政府推行其市场愿景的能力逐渐减弱,而中国正凭借截然相反的战略,即由政府驱动商业发展,在塑造世界经济方面获得越来越大的影响力。



这与20世纪90年代初多边主义全盛时期相比有很大的不同,当时120名贸易部长在摩洛哥马拉喀什齐聚一堂,最终敲定了建立WTO的协议。冷战刚刚结束,世界经济似乎正围绕美国式的资本主义团结在一起,接受唯一超级大国美国的主导。这个新组织既植根于“历史终结”式的趋同假设,又以强化这种趋势为目的。


但随后,中国崛起成为世界领先的贸易大国,对90年代中期的这一框架形成挑战,暴露了“公平”贸易定义上难以调和的矛盾。2018年,这些酝酿良久的矛盾演变成公开冲突,表现为中美双方对占到彼此贸易一半以上的商品征收高额关税,从根本上象征着世界上最大的两个经济体进入反一体化的新纪元,除非根本性的概念分歧得以弥合。


中美贸易争端也损害了负责解决此类争端的组织的权威。WTO的核心目的之一就是建立可信的中立仲裁者来判定是否有国家违反了国际规则,从而降低阻碍商业的贸易战的发生几率。在贸易战中,各国是自行选择如何惩罚和报复贸易伙伴的。


25年来,WTO大体上是成功的。但特朗普政府声称,WTO没有能力监督故意违规行为,尤其是中方的犯规,美方还自行其是,常常不等日内瓦方面批准就展开贸易制裁。这导致中国和其他国家在WTO渠道之外实施报复,产生了一系列的法外贸易争端。


美国的新领域


这也凸显出另一个给未来全球化蒙上阴影的重大变化:数十年来,美国第一次没有致力于推进这一事业。美国官员表示,他们将与志同道合的国家合作,尝试改革全球体系,但不再提供无限制的支持。


“为了多边主义本身,我们必须非常小心地认可多边主义。”监管国际经济政策的白宫助理CleteWillems在去年12月华盛顿贸易律师和游说者会议上表示。



尽管美国的角色已经从长期的全球化倡导者转变为挑战者,但其他国家有意填补这个空白,继续推进贸易自由化事业。但他们的方式是建立双边和区域自由贸易区,这与其说是巩固,不如说是在割裂全球经济。


12月30日,亚洲与美洲的11个国家组成了关税和贸易规则共同体,称为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)。2月1日,日本与欧盟将建立一个新的贸易区,采用单独协议管理两国经济之间的商业往来。结果是,这些协定越来越复杂地拼凑在一起,时而重叠,时而冲突,致使跨国公司跨地区开展业务变得更加困难。


理想的全球经济具有紧密的凝聚力,而贸易本身迅速发展的性质对此构成了挑战。


当然,技术在许多方面加速了全球化,降低了成本,促进了沟通,甚至让小公司有机会通过云将产品和服务即时提供给世界各地的消费者。麦肯锡全球研究院(McKinsey Global Institute)估计,自2015年以来,国际数据流的全球价值已经超过了全球商品贸易的价值。


然而数字化的影响是复杂的。有了这一工具,企业可以在国外市场以小得多的体量开展更多跨境业务,所以数字化有时会收紧和削弱跨国经济联系。一份联合国投资报告指出,对许多跨国公司来说,“通过创造进入市场的新方法,数字经济可以让实体存在变得不那么重要,甚至过时,这可能会导致国际生产的倒退。”


而数字化自由贸易可能比传统商品贸易更难监管。在战后稳步走向全球化的过程中,贸易自由化的重点是追踪和削减机器、作物和其他具体商品的关税及配额。围绕这些政策展开的斗争有时很激烈,但在如何定义和发现贸易保护主义方面,战线是相当清晰的。


“数字化贸易保护主义很难定义,提出质疑也许更难。”乔治华盛顿大学(George Washington University)国际关系学教授Susan Ariel Aaronson写道。


当人们试图实行数字化贸易保护的时候,难免会引发国与国之间围绕政策问题的激烈争执,许多国家认为,这些政策是为了保护隐私、网络安全或执法而制定的——即使这样做会增加生产成本,阻碍数据流动,迫使企业向外国政府提交源代码和其他有价值的知识产权。



不少美国企业都抱怨去年生效的欧洲隐私新规限制了商业活动,致使某些公司离开欧盟,舍弃欧洲大陆客户。欧洲立法者在一封被广泛引用的公开信中回应称:“数据保护不应该受到贸易谈判的限制。这是一项基本权利,而不是贸易壁垒。”


2017年,咨询公司埃森哲(Accenture)曾对400名首席信息和技术长展开调查,他们发现,由于新的数字贸易壁垒,其中四分之三的人“预计未来三年内将退出某个地理市场,推迟或放弃进入市场的计划。”


WTO无法提供清晰明确的行为准则,因为1995年之后,WTO规则就再没有重大更新——而在那之后,亚马逊(Amazon.com Inc.)、谷歌(Google)、云计算、移动电话和移动应用程序早已彻底改变了世界贸易。2013年,20多个成员国发起谈判,试图为数字贸易制定普遍认可的指导方针,但在经过长达三年毫无结果的讨论后,这一努力最终还是被搁置并停滞至今。


尽管存在种种问题,美国资深贸易律师、现任WTO副总干事的Alan Wolff仍表示自己“非常乐观,”因为“开放边界和基于规则的贸易……对国民经济更有利……而且效率是一种引力。”


去年12月,Wolff在彼得森国际经济研究所对听众说,日内瓦市的座右铭是“post tenebras lux”,意为“黑暗过去,光明终将来临。”但他十分谨慎,没有预测最近的斗争何时结束,全球化的新曙光何时会出现。“我们要先翻过一座陡峭的山崖吗?”他问道,“也许吧。”



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